Wprowadzenie

 

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o uchylenie całej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Co to w praktyce oznacza dla działkowców i ich rodzin? Gdyby wniosek został uwzględniony, to wszystkie najważniejsze prawa przysługujące obecnie polskim działkowcom zostałyby bezpowrotnie utracone. Ustawa zapewnia bowiem działkowcom szereg fundamentalnych praw, dzięki którym mogą bezpiecznie korzystać ze swoich działek. Niekorzystny wyrok Trybunału Konstytucyjnego oznaczałby, że również te prawa zostałyby uznane za niekonstytucyjne, a więc już nigdy nie można byłoby ich przywrócić. Skutki takiego stanu rzeczy ciężko dziś przewidzieć, lecz trudno kreślić optymistyczne scenariusze, kiedy działkowcy i ogrody byłyby pozbawione wszelkiej ochrony prawnej, zwłaszcza  w sytuacji zwiększającego się popytu na grunty. Obowiązująca ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi dziś przeszkodę dla kolejnych prób swobodnego przejmowania terenów od działkowców. Dzięki temu dzisiaj w Polsce mamy prawie pięć tysięcy ogrodów, z których korzysta niemal milion polskich rodzin. Co będzie, gdy te rodziny utracą swoje prawa?

Warto więc zapoznać się z podstawowymi prawami działkowców wynikającymi z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Tym bardziej, że podjęto zdecydowaną próbę ich uchylenia. Poniżej przedstawiamy najważniejsze ustawowe zapisy, mające podstawowe znaczenie dlazabezpieczenia interesów polskich działkowców, a których uchylenia domaga się Pierwszy prezes Sądu Najwyższego.

 

 

PRAWO DO DZIAŁKI

 

Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych definiuje działkę jakopodstawową jednostkę przestrzenną w ROD o powierzchni 300-500 m2(art. 13 ust. 3). Ale działka to znacznie więcej. Ustawa dała temu wyraz stanowiąc, że przeznaczona jest do zaspokajania potrzeb użytkownika i jego rodziny w zakresie wypoczynku i rekreacji oraz prowadzenia upraw ogrodniczych, z wyłączeniem potrzeb mieszkaniowych i wykonywania działalności gospodarczej (art. 13 ust. 4). Wynika stąd, że działka jest specyficznym świadczeniem socjalnym zapewniającym najuboższym możliwość godnego wypoczynku i rekreacji oraz dostęp do tanich, zdrowych warzyw i owoców. Działka jest więc urządzeniem ukierunkowanym na wspieraniu socjalno-bytowych potrzeb społeczeństwa. Z tego względu przy przydziale działek w ROD właściwy organ PZD uwzględnia przede wszystkim statutowe zadania Związku w zakresie pomocy rodzinie, warunki bytowe, miejsce zamieszkania i warunki pracy osób ubiegających się o działki (art. 31 ust. 3). Podyktowane jest to specjalną funkcją działki przeznaczoną dla najbardziej potrzebujących. Dla nich  bowiem działka to coś więcej niż 300 m2 ziemi. Dla nich działka jest źródłem zdrowych i nieskażonych warzyw i owoców, miejscem odpoczynku po pracy i oazą spokoju. Działka to miejsce bezpiecznej i zdrowej zabawy dla dzieci, a dla emerytów i rencistów często jedyne miejsce kontaktów towarzyskich i szansa na udział w imprezach kulturalnych organizowanych w ogrodach. To ich hobby i ucieczka od ciasnych mieszkań.Działka jest po prostu cząstką życia działkowców i ich rodzin.

Uwzględniając powyższe okoliczności, ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych w sposób zdecydowany wzmocniła prawo działkowca do jego działki, ponieważ precyzyjnie zdefiniowała,co mu przysługuje w ramach tego prawa (art. 14 ust. 1). Przepisy tego artykułu jednoznacznie przesądzają, że użytkowanie działki macywilnoprawny charakter, polegający na korzystaniu z działki i pobieraniu z niej pożytków. Co to oznacza?Przede wszystkim działkowiec nie jest tzw. dzikim lokatorem. Ustawa zapewniła mu tytuł prawny do gruntu, a więc posiada niezależne uprawnienie do użytkowania swojej działki i nikt nie może samowolnie mu tego prawa odebrać. W efekcie działkowiec jest prawnie chroniony w każdej sytuacji, gdy ktokolwiek narusza lub próbuje naruszyć jego prawo. Innymi słowy, zawsze trzeba uwzględnić i zadośćuczynić jego interesom, zanim podejmie się działania wobec użytkowanej przez niego działki.Ponadto ustawa stwarza także możliwość uzyskania przez działkowca jeszcze silniejszego prawa do swojej działki, tzw. ograniczonego prawa rzeczowego – użytkowania –o ile grunt ogrodu jest w użytkowaniu wieczystym Związku lub stanowi jego własność (art. 14 ust. 2). Niezmiernie istotne jest to, że każdy działkowiec może ujawnić swoje prawo do działki w księdze wieczystej. Dzięki temu każdy musi liczyć się działkowcem i nie może go ignorować, gdyż jest stroną przy ewentualnych sporach dotyczących gruntu, który zajmuje. Powyższe prawa powodują więc, że użytkownicy działek są ustawowo chronieni przed każdym podmiotem, który podejmie jakąkolwiek bezprawną ingerencję w sferę jego interesów jako działkowca. Jednocześnie ustawa o ROD gwarantuje, że użytkowanie działki jest prawem bezterminowym i nieodpłatnym, czyli działkowiec może korzystać ze swojej działki przez czas nieokreślony i nie ma z tego tytułu obowiązku uiszczać jakiekolwiek czynszu, podatków lub kosztów administracyjnych. Powoduje to, że działka rodzinna jest powszechnie dostępna i nie rodzi po stronie działkowców obciążeń finansowych, które są charakterystyczne dla takich praw jak dzierżawa, najem lub ogólne użytkowanie uregulowane w Kodeksie cywilnym.

 

ODRĘBNA WŁASNOŚĆ DZIAŁKOWCA

 

Ogrody w przeważającej części znajdują się na gruntach publicznych, stanowiących własność gminy lub Skarbu Państwa. Z tego względu ani działkowcy, ani Związek nie mogą być właścicielami takich gruntów, lecz posiadają inne prawa, które obciążają własność terenów zajętych przez ROD. Nie oznacza to jednak, żeby działkowcom nie przysługiwała żadna własność związana z użytkowaną działką. Przesądza o tym właśnie ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych.   

Ustawa gwarantuje, że to co znajduje się na działce stanowi chronioną prawem własność działkowca. Jest on więc prawnym właścicielem wszystkich nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na jego działce, które sam wzniósł, zasadził lub zasiał, bądź też nabył od poprzednika (art. 15 ust. 2).

Rozwiązanie to tylko z pozoru może wydawać niepotrzebnie zapisane ze względu na swoją oczywistość. Należy bowiem zauważyć, że w polskim systemie prawnym obowiązuje generalna zasada superficies solo cedit. Oznacza ona, że wszelkie naniesienia na terenie nieruchomości przypadają właścicielowi tejże nieruchomości. Innymi słowy, z reguły nie ma takiej sytuacji, aby przedmioty trwale związane z gruntem (np. drzewa, budynki itp.) mogły stanowić odrębną własność. Są one zatem przyporządkowane do tego gruntu jako tzw. części składowe. W praktyce oznacza to, że formalnie nie kupujemy domu, ale grunt, na którym ten dom jest posadowiony.

Z punktu widzenia działkowców taka sytuacja byłaby niekorzystna. Ryzykowne stałoby się bowiem inwestowanie w użytkowaną działkę, gdyż altana i inny majątek byłby zawsze własnością np. gminy. Działkowiec musiałby więc każdorazowo uzgadniać z właścicielem zasady rozliczeń za nakłady, które poczynił na terenie działki. W braku takich uzgodnień możliwości odzyskania zainwestowanych środków byłyby nader utrudnione i najczęściej sprawy musiałby znajdować rozstrzygnięcie w sądzie.

Z tych właśnie przyczyn ustawa o ROD zapewnia działkowcom odrębną własność naniesień, niezależnie od tytułu własności do gruntu. Jest to jeden z nielicznych wyjątków od wspomnianej zasady superficies solo cedit. W konsekwencji działkowiec korzysta z pełnej ochrony prawnej przysługującej każdemu właścicielowi. Stąd też może m.in. żądać zapłaty od swojego następcy za majątek, który pozostawił na działce. Ponadto – co jest niezwykle ważne – status właściciela pozwala działkowcowi żądać odszkodowania w sytuacji np. likwidacji ogrodu działkowego. W innej sytuacji nie byłoby zasadniczo żadnych podstaw, aby wypłacać rekompensat na rzecz działkowców, gdyż pozostawiony przez nich majątek stanowiłby – formalnie rzecz biorąc – własność innego podmiotu, zazwyczaj gminy inicjującej likwidację ogrodu. Taki stan rzeczy narażałby użytkowników działek na straty, albo długotrwałe procesy sądowe.

Trudno więc przecenić znaczenie art. 15 ust. 2 ustawy o ROD. Przepis ten powoduje, że działkowcy w większości sytuacji muszą być postrzegani jako pełnoprawne podmioty w sprawach dotyczących ich działek. Jeżeli bowiem dane postępowanie dotyczy majątku działkowca, to musi być traktowany jako strona i nie może być zignorowany. Dotyczy to rozmaitych spraw, nie tylko odnoszących się do odszkodowań za utraconą własność, ale również tych bardziej prozaicznych. Tytułem przykładu można wskazać postępowania o wycinkę drzew. Działkowiec jako właściciel tych naniesień jest wyłącznie uprawniony do występowania do właściwych organów o wydanie zezwolenia na taką wycinkę. Podobnie w przypadku wszelkich postępowań dotyczących altan, to działkowiec jest w tych sytuacją stroną wobec władz, które nie mogą wydawać w tym zakresie decyzji z pominięciem prawnego właściciela.

Odrębna własność przysługująca działkowcom jest więc rozwiązaniem niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania ROD. Należycie zabezpiecza interesy użytkowników działek, a tym samym chroni ogrody przed samowolnymi likwidacjami, np. na cele ściśle komercyjne. Omawiane prawo powoduje, że z działkowcem trzeba się liczyć.

Dlatego tak ważne jest, aby to prawo zostało zachowane. Uchylenie art. 15 ust. 2 oznaczałoby, że nastąpiłby ogromny chaos prawny. Nie byłoby bowiem przepisu nadającego działkowcomstatusu właścicieli altan i innych naniesień, znajdujących się na ich działkach.Co to oznacza? Można zaryzykować tezę, że w takiej sytuacji majątek działkowców formalnie przypadałby właścicielowi gruntu.Braktego przepisu mógłby zatem w praktyce wywołać skutki porównywalne do swoistego wywłaszczenia działkowców z ich prywatnego mienia.

 

PRAWO DO DZIAŁKI W RAZIE ŚMIERCI DZIAŁKOWCA

 

Zgodnie z ustawą o ROD ogrody działkowe mają charakter rodzinny, co oznacza, że powinny służyć jako miejsce integracji rodziny użytkownika działki. Przejawem tej zasady jest w szczególności art. 31 ust. 4 ustawy, który wprowadza szczególne uregulowanie, pozwalające najbliższej rodzinie przejmować działkę w razie śmierci jej dotychczasowego użytkownika. Przyznaje mianowicie określonym osobom prawo pierwszeństwa do przejęcia działki po zmarłym działkowcu. Jako uprawnionych przepis ten wskazuje osoby bliskie, które wspólnie ze zmarłym korzystały z jego działki.

Z pozoru powyższy przepis wydaje się zawierać oczywistą regulację, lecz w rzeczywistości ma ona niebagatelne znaczenie dla możliwości przejęcia działki przez najbliższych. Pamiętać bowiem trzeba, że w stosunku do zajmowanego gruntu działkowiec posiada prawo użytkowania, natomiast majątek związany z tym gruntem stanowi jego własność. Omawiany przepis dotyczy jedynie kwestii przejęcia prawa użytkowania działki po śmierci działkowca, gdyż własność naniesień podlega ogólnym zasadom dziedziczenia.

Potrzeba wprowadzenia takiego przepisu wynika z istoty użytkowania, które jest prawem ocharakterze osobistym, czyli ściśle związanym z osobą użytkownika. W efekcie użytkowanie jest niezbywalne, czyli nie może stanowić przedmiotu obrotu prawnego, a więc nie można użytkowaniaprzenieść na inną osobę w drodze czynności prawnej. Ponadto nie przechodzi ono na spadkobierców użytkownika i nie podlega egzekucji. Niezbywalność jest cechą każdego użytkowania, bez względu na przedmiot użytkowania i osobę użytkownika. Zuwagi na niezbywalność i nieprzenoszalność użytkowania Kodeks cywilny przewiduje, iż użytkowanie ustanowione na rzecz osoby fizycznej wygasa najpóźniej wraz z jej śmiercią. Zasadniczą funkcją tego prawa jest bowiem zabezpieczenie osobistych potrzeb konkretnego użytkownika, wobec czego wygasa ono najpóźniej z chwilą śmierci uprawnionego. Powyższe oznacza, że użytkowanie nie jest dziedziczne.

Poczynione uwagi wyjaśniają wagę i znaczenie art. 31 ust. 4 ustawy o ROD. Przepis ten stanowi tzw. regulację szczególną, która wprowadza swoisty wyjątek od opisanej zasady ogólnej nieprzenoszalności użytkowania. Oznacza to w rezultacie, że bez tego przepisu prawo do działki wygasałoby wraz ze śmiercią działkowca, a najbliżsi nie mieliby jakichkolwiek gwarancji prawnych do skutecznego ubiegania się o pozostawioną działkę. Brak tej regulacji spowodowałby więc wstrzymanie procesu przejmowania działek po zmarłych przez osoby bliskie oraz przerwałby - istniejącą od kilku pokoleń - ciągłość użytkowania działek przez rodziny. Omawiany przepis jest zatem niezbędny do zapewnienia należytego funkcjonowania rodzinnych ogrodów działkowych.

Śmierć działkowca rodzi uprawnienie do przejęcia działki dla osoby bliskiej, która wspólnie ją użytkowała z dotychczasowym użytkownikiem. Taką osobą bliską jest zazwyczaj współmałżonek, dziecko, rodzic, wnuk, rodzeństwo albo dziecko rodzeństwa. Omawiany art. 31 ust. 4 ustawy o ROD przyznaje takim osobom bliskim prawo pierwszeństwa, czyli możnośćprzejęcia działki po zmarłym przed innymi kandydatami, o ile zostaną spełnione warunki wymagane od każdej osoby ubiegającej się o działkę w ROD. Powyższa konstrukcja jest zarówno bardzo przejrzysta, jak również dostosowana do funkcji działki jako specyficznego świadczenia socjalnego. Powoduje, że działka pozostaje w rodzinie i dalej służy jej integracji.

Zaletą tego przepisu jest także ogólne wskazanie ewentualnego następcy. Niezasadnym byłoby odgórne określanie, która dokładnie osoba ma przejąć działkę po zmarłym. Takie rozwiązanie byłoby nie tylko nierealne, ale również sprzeczne z funkcją działki, która powinna przysługiwać osobie obiektywnie jej potrzebującej. Nie sposób bowiem z góry narzucić, kto jest uprawniony do przejęcia działki, gdyż taki sztuczny wybór mógłby się okazać krzywdzący dla innej osoby bliskiej zmarłego, ale również mógłby ignorować jego wolę. Wszak przepisy związkowe pozwalają działkowcowi na pisemne wskazanie jego następcy na wypadek śmierci. Chodzi więc przede wszystkim o to, aby działka trafiła do osoby, która będzie ją wykorzystywała zgodnie jej zasadniczą funkcją, aby działka nadal realizowała socjalne potrzeby użytkownika i jego rodziny.

Mechanizm określony w art. 31 ust. 4 ustawy o ROD wprowadza przejrzyste i maksymalnie proste zasady przejmowania działki po zmarłym działkowcu. Następca nie musi bowiem przeprowadzać skomplikowanej i długotrwałej sprawy spadkowej, aby uzyskać prawomocny wyrok sądu potwierdzający tytuł prawny do działki rodzinnej. Obecnie zaś tytuł ten jest potwierdzany w prostym i szybkim postępowaniu wewnętrznym w drodze uchwały samorządu działkowców, czyli PZD. Taka uchwała również podlega kontroli sądowej, więc nie ma zagrożenia naruszenia czyichkolwiek praw, jednak nie wstrzymuje to procesu przejmowania działek po zmarłych, co gwarantuje interesy wszystkich stron oraz funkcjonalność rodzinnych ogrodów działkowych.

 

SĄDOWA OCHRONA PRAW DZIAŁKOWCA

 

Ustawa o ROD zapewnia działkowcowiprawa umożliwiające korzystanie z działki oraz zabezpieczające jego interesy majątkowe w stosunku do nakładów poczynionych na gruncie. Aby rozwiązania te w pełni realizowały swe funkcje, muszą być jednak powiązane z mechanizmem, który będzie gwarantował ich urzeczywistnienie w sytuacjach spornych. Chodzi bowiem o faktyczne zabezpieczenie podstawowych praw działkowców. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych unormowała również tę niebagatelną kwestię.

W art. 32 ustawy o ROD zabezpieczono prawo działkowca do ochrony sądowej swego członkostwa i prawa do działki. Przepis ten stanowi, że „W sprawach nabycia lub utraty członkostwa i nabycia lub utraty prawa do działki zainteresowany może, po wyczerpaniu postępowania wewnątrzorganizacyjnego, dochodzić swych praw przed sądem”. Taka możliwość istniała również pod rządami poprzedniej ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, ale nie była wprost zapisana w tej ustawie, tylko wynikała z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przytoczony art. 32 ustawy o ROD jest konsekwencją powyższej normy konstytucyjnej.

Omawiana regulacja zabezpiecza prawa związane z członkostwem w Polskim Związku Działkowców oraz wynikające z użytkowania działki. Gwarantuje bowiem drogę sądową zwłaszcza w sprawach uchwał o pozbawieniu członkostwa i prawa użytkowania działki, uchwał o skreśleniu z listy członków, czy też uchwał o odmowie przyjęcia w poczet członków i przydziale działki. W efekcie osoby niezadowolone z takich uchwał, mogą je zaskarżyć do sądu powszechnego. Jednakże warunkiem skorzystania z drogi sądowej jest uprzednie wyczerpanie postępowania wewnątrzorganizacyjnego obowiązującego w PZD. Oznacza to więc, że najpierw należy daną uchwałę zaskarżyć do właściwych organów Związku, a gdyby nie uwzględniły one złożonego odwołania, to wówczas zainteresowany byłby uprawiony do skierowania sprawy na drogę sądową.

Samo postępowanie wewnątrzorganizacyjne jest w sposób precyzyjny określone w statucie PZD. Z zasady postępowanie to toczy się przed komisjami rozjemczymi, z wyjątkiem spraw, które z mocy statutu należą do organów zarządzających – obecnie są to prezydia okręgowych zarządów i Prezydium Krajowej Rady PZD. Postępowanie wewnątrzorganizacyjne polega na tym, że niezadowolony z decyzji zarządu ROD winien w statutowym terminie złożyć odwołanie do komisji rozjemczej ROD lub – w przypadkach określonych statutem PZD – do właściwego prezydium okręgowego zarządu. Drugą instancją jest odpowiednio okręgowa komisja rozjemcza i Prezydium Krajowej Rady PZD. Decyzja Prezydium KR PZD kończy postępowanie w sprawie, natomiast na orzeczenie okręgowej komisji rozjemczej przysługuje zainteresowanemu prawo złożenia podania (do Prezesa Związku lub Przewodniczącego Krajowej Komisji Rozjemczej) o złożeniu skargi w trybie nadzwyczajnym. Odmowa złożenia skargi kończy postępowanie. Dopiero wówczas zostaje wyczerpane postępowanie wewnątrzorganizacyjne i otwiera się możliwość skierowania sprawy do sądu powszechnego.

Ustawa o ROD wprowadza więc swoiste „podwójne” zabezpieczenie dla praw działkowca, gdyż dana sprawa jest rozpatrywana w pierwszej kolejności przez społeczne organy PZD, a ewentualnie potem przez sąd powszechny. Taki system powoduje, że część spraw jest ostatecznie załatwianych w postępowaniu wewnątrzorganizacyjnym - bez konieczności ich kierowania na drogę sądową. 

 

OCHRONA DZIAŁKOWCA PRZED ROSZCZENIAMI

 

Rodzinne ogrody działkowe stanowią urządzenia użyteczności publicznej, gdyż służą najuboższym rodzinom oraz całym społecznościom lokalnym. Z tego względu ogrody funkcjonują na gruntach publicznych – głównie gminnych – które organy publiczne formalnie przekazywały organizacji działkowców. Były to najczęściej tereny zdegradowane i nieużytki, które zostały przywrócone społeczeństwu i przyrodzie dzięki pracy działkowców, którzy przekształcili je w oazy zieleni. W rezultacie tworzono kolejne ogrody działkowe, zagospodarowywano coraz więcej działek, na których setki tysięcy rodzin inwestowało swój czas i majątek. Działkowcy działali w dobrej wierze w pełnym zaufaniu do władz, które ustanawiały na ich rzecz prawa do gruntów.

Wraz z transformacją ustrojową pojawił się poważny problem roszczeń do gruntów zajętych przez ogrody, które lawinowo zaczęli zgłaszać byli właściciele, ich spadkobierców, ale także osoby prawne i fizyczne nie związane z byłymi właścicielami. Coraz częściej podważano przejęcie powyższych gruntów przez władze publiczne i żądano, aby działkowcy natychmiast i bezwarunkowo opuścili swe działki i oczyścili je ze wszystkiego, co się na nich znajduje. W takich przypadkach działkowcy pozbawiani są gruntu zastępczego na odtworzenie ogrodu oraz odszkodowania za utracone mienie. Dodatkowo żąda się zapłaty wielomilionowych odszkodowań za tzw. bezumowne korzystanie z cudzej własności. Takie sytuacje powtarzają się nieustannie od ponad dwudziestu lat, stanowiąc poważne zagrożenie dla słusznych praw działkowców. Dlatego też ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych wprowadziła rozwiązanie tego problemu.

Przewidziany w art. 24 ustawy mechanizm wyłącza możliwość zaspokajania w naturze roszczeń zgłaszanych do terenów ROD. Oznacza to, że wykluczona jest likwidacja ogrodów w celu realizacji roszczeń. Powinny one być bowiem zaspokajane poprzez zapewnienie terenu zastępczego, względnie poprzez wypłatę odszkodowania. W ten sposób wprowadzono rozwiązanie kompromisowe, które uwzględnia prawa oraz interesy wszystkich stron konfliktowych sytuacji. Pamiętać należy, że potrzeba ochrony działkowców nie wynika z racji ich bezzasadnego „faworyzowania”, ale jest konsekwencją nadanego im przez ustawę statusu prawnego. Przypomnieć więc trzeba, że – według ustawy o ROD – działkowcowi przysługuje tytuł prawny użytkowania do działki, a ponadto – jest właścicielem majątku trwale związanego z gruntem (m.in. altana, nasadzenia). Nie sposób zatem tolerować występujących przypadków, kiedy realizacja roszczenia powoduje całkowite ignorowanie praw nadanych ustawowo działkowcom, w tym również ich własności. Rodziło to jaskrawą nierówność. Wszak ustawodawca zapewnił pewnej grupie określone prawa, więc musi je chronić przed wszelkimi naruszeniami. Wynika to z konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych w dobrej wierze.

Sprawa roszczeń do gruntów zajętych przez działkowców jest niezwykle skomplikowana i trudna do rozwiązania. Wymaga dokładnego wyważenia interesów stron, a przede wszystkim – konsekwencji rozstrzygnięcia sporu. Innymi słowy, nie można naprawiać przeszłych krzywd pojedynczych osób poprzez mnożenie krzywd wyrządzanych w majestacie prawa dziesiątkom tysięcy rodzin. Kłóci się to z fundamentalnym poczuciem sprawiedliwości. Tym bardziej, że omawiane rozwiązanie z art. 24 ustawy o ROD także uwzględnia i chroni interesy byłych właścicieli poprzez zapewnienie im słusznej rekompensaty rzeczowej albo finansowej.

Istotny jest również cel powyższego mechanizmu. Otóż art. 24 ustawy o ROD ma chronić działkowców przed skutkami błędów, których nie spowodowali. Odpowiedzialność winien ponosić ten, kto zawinił – to fundamentalna zasada prawa. I choć pośrednio taka odpowiedzialność władz publicznych wynika z innych przepisów, to są one tak skonstruowane, że najpierw działkowcy i Związek muszą ponieść szkodę – czyli opuścić grunt, zapłacić odszkodowanie  –  a dopiero potem można sądownie dochodzić od tych władz odszkodowania za poniesiony szkody. Tylko czy działkowcy i Związek są w stanie prowadzić przez wiele lat niezliczoną ilość kosztownych procesów sądowych? Iz czego działkowcy mają wypłacać te wielomilionowe odszkodowania? Przecież działki użytkują najuboższe rodziny i w zamyśle jest to forma pomocy socjalnej dla tych rodzin. Z tego też względu art. 24 kieruje roszczenia bezpośrednio do tego, kto jest winny zaistniałego stanu oraz chroni działkowców przed niewyobrażalnymi dla przeciętnego obywatela skutkami finansowymi. Nie można przerzucać rzeczywistej odpowiedzialności za błędy urzędnicze na obywateli działających w zaufaniu do władz publicznych. Rozwiązanie wynikające z art. 24 ustawy o ROD jest zatem wyrazem poszanowania praw słusznie nabytych przez działkowców, przy równoczesnym uwzględnieniu interesów byłych właścicieli. 

 

ZWOLNIENIA PODATKOWE PRZYSŁUGUJACE DZIAŁKOWCOM

 

Od samego początku celem przewodnim idei ogrodnictwa działkowego było udzielenie wsparcia dla najuboższych członków społeczeństwa poprzez  umożliwienie im prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby  oraz stworzenie dostępu do aktywnego wypoczynku. Z tego względu tradycyjnie już wobec ogrodów stosowano i stosuje się mechanizmy prawne służące obniżeniu kosztów korzystania z działki. Koszty te mogłyby bowiem stanowić istotną przeszkodę w korzystaniu z działek dla większości działkowców, będących w przeważającej części emerytami, rencistami i bezrobotnymi, których trudne położenie finansowe wyklucza ponoszenie dodatkowych wydatków związanych z użytkowaniem działki. W przeciwnym wypadku ogrody mogłyby się okazać niedostępne dla osób, dla których są one przede wszystkim przeznaczone. Dlatego ustawa o ROD zapewnia m.in. działkowcom bezpłatne użytkowanie, za które nie musi płacić czynszu. Z tego też względu ustawa gwarantuje inny – wyjątkowo ważny – przywilej dla działkowców.

W art. 16 wprowadzono dla członków PZD zwolnienie z podatków oraz opłat skarbowych i administracyjnych z tytułu użytkowania działek. Oznacza to, że działkowcy nie mają obowiązku płacenia powyższych danin, jeżeli taki obowiązek normalnie wynikałby ze względu na korzystania z gruntu i posiadania do niego określonego tytułu prawnego. Rozwiązanie to jest efektem uznania ROD jako urządzeń użyteczności publicznej, zapewniających swoiste świadczenia socjalne w formie działek rodzinnych, które stanowią wsparcie głównie dla najuboższych członków społeczności lokalnych, wobec czego bezzasadne byłoby obciążanie tych osób daninami publicznymi.

Trudno przecenić omawiane zwolnienie, jako że poważnie odciąża finansowo działkowców. Żeby zrozumieć wagę tego przepisu wystarczy przeanalizować efekt zwolnienia tylko wobec jednego podatku od nieruchomości, który obejmuje nie tylko grunty, ale również budynki:

  • Podatek od nieruchomości za grunty - w 2011 r. wynosi do 0,41 zł za 1 m2, co przy działce o powierzchni 300 m2 oznacza roczny podatek do 123 zł;
  • Podatek od nieruchomości za budynki - w 2011 r. wynosi do 7,06 zł za 1 m2, co przy altanie o powierzchni do 35 m2 oznacza roczny podatek do 247,10 zł.

W efekcie działkowiec tylko z tego podatku może zaoszczędzić rocznie 370,10 zł. Co więcej, zwolnienie dotyczy również ogólnodostępnych gruntów i budynków ogrodowych, co powoduje, że działkowcy nie muszą uchwalać wyższych opłat rocznych celem pokrycia dodatkowych kosztów wynikających z konieczności uiszczenia podatków.

Warto w tym kontekście zauważyć, że uiszczenie podatków nie uprawnia działkowca do żądania od organów publicznych spełnienia jakichkolwiek świadczeń na jego rzecz. Innymi słowy, płacenie podatków nie zwalnia od płacenia na utrzymanie, remontowanie lub modernizację majątku własnego na działce, ani ogrodu działkowego.

         Zwolnienie wprowadzone ustawą o ROD nie obejmuje samych podatków, ale dotyczy także innych opłat będących daninami publicznymi. W tym kontekście można wymienić m.in.:

  • Opłatę skarbową, która obciąża rozmaite czynności urzędowe dokonywane przez działkowców w związku z użytkowaniem działki;
  • Opłaty za korzystania ze środowiska obciążające pobór wód; zasadniczo jednostkowe stawki tych opłat obecnie wynoszą 0,102 zł za pobór 1 m3 wody podziemnej oraz 0,051 zł za pobór 1 m3 wody powierzchniowej.  

Trzeba przy okazji zaznaczyć, że obowiązki podatkowe i wynikające z innych danin publicznych nie ograniczają się zazwyczaj tylko do uiszczenia stosownej kwoty, ale zachodzi też konieczność sporządzenia odpowiedniej dokumentacji określającej m.in. przedmiot daniny i jej wyliczenie. A zatem omawiane zwolnienie również odciąża działkowców od potrzeby wypełniania tych często kłopotliwych i uciążliwych obowiązków.

Ustawowe zwolnienie z podatków i innych danin jest konieczne do zachowania ROD jako urządzeń użyteczności publicznej, a działek jako swoistej formy wsparcia socjalnego dla najuboższych grup społecznych. Brak tego zwolnienia oznaczałby znaczny wzrost kosztów użytkowania działek rodzinnych, który skutkowałby ekonomicznym wykluczeniem wielu działkowców z ogrodów

 

PRAWA DZIAŁKOWCA W RAZIE LIKWIDACJI OGRODU

 

Rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, które z założenia powinny służyć społecznościom lokalnym w sposób trwały. Ze względu na swoje szczególne funkcje ogrody mają charakter stały. Nie są to więc obiekty tymczasowe, które natychmiast ustępują w razie zaistnienia potrzeby realizacji innych - dowolnych - zamiarów na gruncie zajętym przez działkowców. Pamiętać bowiem trzeba, że - dzięki ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych - działkowcy mają nie tylko określony tytuł prawny do swoich działek (użytkowanie), ale również są właścicielami wszelkich naniesień tam usytuowanych (altany, nasadzenia itp.). Stąd też ich prawa muszą być uznawane w razie jakichkolwiek zamiarów wobec gruntów, na których gospodarują. Zbyt często się zdarza, że chęć natychmiastowego przejęcia tych gruntów zasłania obowiązek zadośćuczynienia słusznym prawom działkowców. Dlatego też ustawa o ROD bardzo precyzyjnie określiła warunki likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego oraz prawa przysługujące działkowcom w takiej sytuacji.

W ustawie o ROD zachowano podstawowe regulacje obowiązujące w tym zakresie od dziesiątków lat, które się sprawdziły i właściwie zabezpieczały interesy działkowców. Regulacje te wprowadzają stosowne ograniczenia i uwarunkowania, które muszą być spełnione, jeżeli ma nastąpić likwidacja ogrodu. Fundamentalne zasady obowiązujące przy likwidacji rodzinnych ogrodówdziałkowych to:

  • zgoda Związku na likwidację ogrodu,
  • wyplata pełnego odszkodowania za własność utraconą przez działkowców,
  • odszkodowania dla Związku za straty związane z likwidacją,
  • przydział odpowiedniego terenu zastępczego,
  • odtworzenie ogrodu na terenie zastępczym.

 

Podstawowym ograniczeniem likwidacji ogrodów stanowi generalny wymóg uzyskania zgody Związku. W ten sposób samorząd działkowców podejmuje decyzję co do dalszych losów danego ogrodu. Oznacza to, że Związek (a więc także jego członkowie) może być pewny, że likwidacja ogrodu nie nastąpi bez jego wiedzy i akceptacji. Gwarantuje to właściwe zabezpieczenie praw działkowców, w sytuacjach gdy istnienie ogrodu nie jest tożsame z interesem innych podmiotów, zwłaszcza właściciela gruntu (np. gminy). Jest to szczególny mechanizm zabezpieczający przed zbyt pochopną likwidacją ROD. W praktyce zgoda taka nigdy nie jest wydawana w sytuacji, gdy istnieje zapotrzebowanie na dalsze funkcjonowanie ogrodu, a likwidacja ma być związana z realizacją zamierzenia ściśle komercyjnego. Wynika to z roli ROD jako obiektów publicznych, które zapewniają dostęp do działek rodzinnych, będących swoistymi świadczeniami socjalnymi dla najuboższych. Dlatego potrzeba realizacji projektów komercyjnych nie może uzasadniać pozbawienia społeczności lokalnej korzyści wynikających z istnienia ogrodów.

Natomiast jeżeli ogród ma być likwidowany na cel publiczny (np. pod budowę drogi publicznej albo publicznego obiektu ochrony zdrowia lub szkoły), to wówczas ustawa o ROD nie wymaga zgody Związku na likwidację. Rozwiązanie to jest przejawem postawy środowiska działkowców, które zawsze ustępuje z gruntów, jeżeli jest to konieczne do przeprowadzenia ważnych inwestycji publicznych. Nie oznacza to jednak, że w takich sytuacjach działkowcy są pozbawieni swoich pozostałych praw, które – podkreślmy - bezwzględnie muszą być uwzględnione w procesie likwidacji ogrodu.

Takim podstawowym prawem jest odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działce. Jest to rozwiązanie będące oczywistą konsekwencją przyznania działkowcom - przez ustawę o ROD - własności naniesień położonych na użytkowanej działce. W efekcie działkowiec korzysta z ochrony przysługującej każdemu właścicielowi, łącznie z prawem do zrekompensowania strat w swoim majątku. Taka rekompensata musi w pełni wyrównywać poniesiony uszczerbek, wobec czego ustawa wymaga, aby ustalenie wysokości odszkodowania następowało po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Z tego samego względu ustawa wymaga również, żeby likwidacja ogrodu odbywała się w okresie od zakończenia do rozpoczęcia wegetacji roślin; wyjątkowo może to nastąpić w innym okresie, gdyzaistniejąszczególnepotrzeby, lecz wówczas konieczna jest odrębna zgoda Związku, a działkowcom należy wypłacić odszkodowanie za utracone plony.

Powyższy system odszkodowań jest konieczny, ponieważ likwidacja zawsze wiąże się z utratą przez działkowców dorobku nieraz wielu pokoleń. Działki kształtowane są przez wiele lat. Ich zagospodarowanie to nieraz wieloletnie wyrzeczenia całych rodzin. Odszkodowanie za mienie powoduje, że działkowcy zagospodarowując swoje działki, mogą być pewni, że nie poniosą strat w przypadku likwidacji. Ustawodawca zapewnił im bowiem całkowity zwrot nakładów poczynionych w trakcie użytkowania działki.

Odszkodowanie pieniężne nie stanowi jednak pełnego zadośćuczynienia. Pozostaje bowiem kwestia utraconego ogrodu i działek. Stąd też ustawa o ROD zobowiązuje podmiot, w interesie którego nastąpiła likwidacja ogrodu, do zapewnienia odpowiedniej nieruchomości, na której należy założyć nowy ogród i odtworzyć urządzenia i budynki. Dzięki temu następuje odbudowa ogrodu i umożliwia się osobom, które poniosły straty wynikające z likwidacji, objęcie działek zamiennych. Rozwiązanie to również sprawia, że pomimo zmian zachodzących w sposobie zagospodarowania terenów zajmowanych dotychczas przez ogrody, stan ich powierzchni nie będzie ulegał znaczącemu zmniejszeniu oraz będą one nadal służyć najuboższym rodzinom oraz całym społecznościom lokalnym.

 

CZŁONKOSTWO W POLSKIM ZWIĄZKU DZIAŁKOWCÓW

Otrzymanie działki rodzinnej w użytkowanie jest równoznaczne z członkostwem w Polskim Związku Działkowców. Rozwiązanie to wynika z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, która powołała PZD jako organizację tworzoną przez osoby użytkujące działki w ROD. Związek jest więc zrzeszeniem powołanym do tego, aby sami działkowcy mogli w sposób zorganizowany realizować swoje zamiłowania dotyczące uprawy działek, a także skutecznie reprezentować i bronić swoje interesy. A zatem PZD jest samorządem samych działkowców, którzy poprzez swoją organizację zarządzają wszystkimi sprawami związanymi z ogrodami działkowymi.

Z powyższych względów uzyskanie członkostwa w PZD oznacza nie tylko nabycie prawa do użytkowania konkretnej działki, ale również ściśle określonych uprawnień organizacyjnych, które pozwalają wpływać na działalność Związku. Spośród tych uprawnień należy wymienić m.in. możliwość udziału w walnym zebraniu ogrodu, czynne i bierne prawo wyborcze do organów Związku, uczestniczenia w ich zebraniach i zabieranie głosu podczas rozpatrywania swoich spraw, składania odwołań od uchwał bezpośrednio ich dotyczących, a także uzyskiwanie informacji o działalności ogrodu i całego Związku.

Z członkostwa wynikają też pewne obowiązki. Statut zawiera najważniejsze z nich. Wymienia m.in. obowiązek przestrzegania ustawy o ROD i statutu, czynnego udziału w życiu ogrodu i PZD, a także uiszczania składki członkowskiej i opłat uchwalonych przez uprawnione organy. Ważnym obowiązkiem jest użytkowanie przydzielonej działki zgodnie z regulaminem ROD, co wiąże się m.in. z zakazem zmiany przeznaczenia działki, naruszania jej granic i prowadzenia na niej działalności gospodarczej.

Należycie ujęte prawa i obowiązki działkowców pozwalają im właściwie użytkować działki i wpływać na najistotniejsze sprawy dotyczące ogrodu i Związku. W tym względzie istotne jest powiązanie członkostwa PZD z prawem użytkowania działki. Dzięki temu rozwiązaniu ogrody działkowe są w stanie wykonywać swe funkcje, gdyż wszyscy działkowcy posiadają równe prawa i obowiązki. Doświadczenia i praktyka uczą, że rozwiązanie to zapewnia także wzmocnienie wśród działkowców poczucia odpowiedzialności za ogród, co przejawia się w uczestnictwie w pracach organów ROD (np. walnych zebrań, zarządów). Połączenie członkostwa z użytkowaniem działki podyktowane jest również charakterem wspólnoty społecznej w ogrodach - wspólna praca, równe wkłady finansowe, wspólny wysiłek organizacyjny i inwestycyjny. Taki stan rzeczy wymaga nadania działkowcom równych praw i obowiązków.

Trzeba także wspomnieć o głównych korzyściach płynących z członkostwa w PZD. Przede wszystkim działkowiec otrzymuje w użytkowanie działkę w zagospodarowanym i wyposażonym ogrodzie. PZD zapewnia swoim członkom możliwości aktywnego wypoczynku i prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby.  Chodzi o stworzenie możliwości spędzenia czasu w specjalnie ukształtowanym, zdrowym, ekologicznym otoczeniu, jakim jest rodzinny ogród działkowy. Organizacja Związku i określone zasady zagospodarowania działek, umożliwiają prowadzenie upraw i wypoczynek. Związekdziała również na rzecz wszechstronnego rozwoju ogrodnictwa działkowego, zakładania i zagospodarowywania ROD. Prowadzi także szeroką działalność społeczną, wychowawczą, wypoczynkową i rekreacyjną na rzecz swoich członków, ich rodzin i społeczności lokalnych. Rolą Związku jest także organizowanie i udzielanie pomocy działkowcom w zagospodarowaniu działek i prowadzeniu upraw ogrodniczych. W tym celu PZD zapewnia możliwości udziału w szkoleniach, dostępu do literatury fachowej i opiekę Społecznej Służby Instruktorskiej.Ponadto organy Związku działają narzecz zapewnienia działkowcom bezpieczeństwa prawnego, a nawet pomoc w rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich.

 

2011 PZD Polski Związek Działkowców. Wszelkie prawa zastrzeżone.